浅谈拆除河道内违章建筑的几点思考

黄河宁，天下平，治理黄河，重在保护，要在治理。随着“携手清四乱，保护母亲河”专项行动开展以来，对违章建筑进行行政处罚、清除河道内违章建筑是当前基层河务部门必不可少的工作。本文拟从发现河道内新建违章建筑的拆除以及河道滩区所遗留违章建筑物的拆除浅谈几点思考。

关键词：违章建筑，行政处罚

一、在建违章建筑的清除

发现违章建筑，及时止损，使行政相对人立即停止并改正违法行为是最理想的状态。在违章建筑治理领域，执法人员发现河道违章建筑，往往及时向行政相对人下达《责令限期改正通知书》，而行政相对人置《责令限期改正通知书》于不理，对其不遵的情况比比皆是，因此造成“责令改正”效果不彰。想要使《责令限期改正通知书》真正实现其目的，发挥应有的作用，使行政相对人及时止损，首先便要弄清究竟是什么阻碍其发挥作用。第一，防洪法相关法律法规并没有赋予基层河务部门具有可操作性的制止权，也就是说，在违法行为人不停止施工行为的情况下，基层河务部门并没有相应的权力采取强制制止措施。第二，对于违章建筑案件，在通过作出“责令改正”行为未能有效地制止违法行为的情况下，可以作出“责令限期拆除”的处罚决定，待被处罚人复议、诉讼期限届满后，相关行政部门可以强行拆除时，违章建筑可能已经完全建成,此时的强行拆除不仅造成资源浪费甚至会造成暴力对抗。对此，可以辅以相应的行政强制措施、联合执法等手段，形成一套“组合拳”，实现违章建筑的早期及时处置。

违章建筑治理过程中，行政主体向法院申请强制执行必须满足一定的条件并遵循一定的程序。基层河务部门必须在违法行为人不提起诉讼的情况下才能向法院申请强制执行，提起行政诉讼的期限是六个月，六个月过后，可能违法行为人已经完成施工，违法行为已经停止，此时申请强制执行可能会激发更大的矛盾，所以我认为申请法院强制执行具有一定的不可行性。

行政相对人如果不主动停止违法行为，由于作出行政处罚有一系列的程序要求，相比而言，采取行政强制措施可能更为简便有效，由于基层河务部门仅具有证据先行登记保存权力，可以采取黄河派出所查封、扣押建筑材料、限制违法行为人人身自由，行政强制措施的适用并没有“违法行为人在法定期限内不提起诉讼”的条件，甚至在紧急情况下，执法人员可以当场实施。采取这种方式则完全可以实现“责令改正”行为的目的，在规定的期限届满后或者立即制止行政相对人的违法行为，令其停止施工，避免违法规模的扩大，然后再进行后续的处理。

采取多部门联动进行拆除工作。《防洪法》第四十二条规定对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构组织强行清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。在违法行为人不停止不改正违法行为的情况下可以申请防汛指挥机构进行强行拆除。

2016年河长制的成立建立了政府主导、部门各负其责的良性机制，有利于发挥政府的组织领导作用，强化责任落实，形成河湖管理保护的合力。基层河务部门要建立健全黄河河道管理长效监管机制，推行流域与区域相结合的管理模式；深化与检察、公安、司法、海事、环保等部门联合执法，加强水利综合执法，通过开展专项执法和集中整治行动，完善行政执法与刑事司法衔接机制，维护良好的河道管理秩序。

二、河道内遗留违章建筑的清除

聚焦“乱占、乱采、乱堆、乱建”等河湖管理保护突出问题开展专项清理整治，是推进河长制“有名”到“有实”转变的第一抓手，也是水利行业强监管的标志性工作。在基层“清四乱”专项行动中，面对的问题很多、很复杂，越到攻坚期，越会直接面对沉疴宿疾和难啃的硬骨头，必须把水域岸线是否干净整洁、河湖面貌有没有明显改善、群众满意程度如何作为根本标准制定工作目标，既不能一蹴而就，更不能放松尺度。

对于河道内遗留违章建筑的处置，首先要考虑的即行政处罚时效问题。实践中法院对违法建筑行政处罚追究时效的认定及依据根据中国裁判文书网中搜集到的相关案例，可以得出:我国法院是依据《行政处罚法》第29条及最高人民法院行政审判庭作出的《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》对违法建筑行政处罚追究时效作出认定的，我国法院认为只要没有办理相关的合法手续使违法建筑合法,其违法行为及状态视为一直存在，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。

例如桂芳虎诉蒙城县城市管理行政执法局行政处罚一案。2015年1月1日，蒙城县城市管理行政执法局经过立案、调查、取证，认定桂芳虎于2008年在蒙城县庄周办事处红光村三里杨庄建设房屋一处，建房时未办理建房审批手续，未办理规划许可证，并于2015年4月21日作出行政处罚决定，决定限桂芳虎自接到处罚决定书之日起三日内拆除违法建筑物。处罚决定送达后，桂芳虎不服，于2015年5月6日提起诉讼，要求撤销被告作出的行政处罚决定。法院认定:本案中原告违建时间在2008年以前，建设行为虽已停止，但违法建筑物处于存续状态，后原告又未补办规划许可证，其违法行为处于继续状态并未终止，被告对其处罚未超出行政处罚的追究时效.原告认为被告滥用职权不能成立，不子支持。此案可以得出即使建筑物竣工但如果一直未办理规划审批手续，其违法行为和由此造成的危险状态始终存续，可以认定为违法行为一直存续，对于河道内违法建筑物如果没有经过规划审批，那么影响防洪的危害就会一直存续，即黄河河道内违法建筑的处罚时效并没有过。

从保护行政相对人以及减轻行政主体执法压力层面，可以将违法建筑从是否可以采取补救措施使其合法这角度划分，主要可以归为两大类，即可以通过补办手续使违法建筑合法的类型和不能通过补办手续使其合法的类型。

在前期排查工作中，河务部门利用遥感技术开展了“拉网式”排查，在排查过程中确保不留空白、不留死角，把问题彻查清楚，并建立了台账进行上报。调查摸底是发现问题，清理整治阶段就是动真格的时候。针对河道滩区违建的清除要结合河务部门职能向“河长制”聚焦，形成合力推进、协调联动、系统治理的格局，由河长牵头督办，河务、环保、公安等多部门协同形成合力，联合研究制定问题整改方案，共同推动实施，形成高压整治态势，促进整改工作顺利推进。

在清除工作过程中可以合理利用排他权，《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在清除可耕地或基本农田上遗存建筑物时，可结合本单位职权范围与相关部门加强联动，形成合力推进，共同推动“清障”工作完成。

三、紧盯“务实”实现人水和谐

 “治乱”是治标，治病要治根。聚焦管好“盆”和“水”，通过标本兼治、系统治理，从根本上讲，还要在清除河湖表象问题的基础上，建立责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护长效机制。加强日常巡查监管，对违法行为实施精准打击，防止“四乱”现象死灰复燃。

河湖保护是千秋伟业，每一场硬仗过后收获的不仅是健康安澜的黄河，还有人与自然和谐共生的新空间及沿黄百姓的幸福感。蓝图盛景需要实干绘就，把蓝图变为现实，基础在抓实成败在实抓，以务实态度一张蓝图干到底，人水和谐的美丽中国梦必将一步步变为现实。（董欣婷）